2021年10月13日，習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上發(fā)表重要講話，其中，對(duì)全過程人民民主重大理念作了全面系統(tǒng)深刻闡述，提出了一個(gè)國(guó)家政治制度民主與否的“八個(gè)能否”評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及“四個(gè)要看、四個(gè)更要看”重大論斷，概括了我國(guó)全過程人民民主實(shí)現(xiàn)過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志的“四個(gè)相統(tǒng)一”，提出了繼續(xù)推進(jìn)全過程人民民主建設(shè)“三個(gè)具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到”。其中，習(xí)近平總書記鮮明指出：“要保證人民依法行使選舉權(quán)利，民主選舉產(chǎn)生人大代表，保證人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實(shí)到人大工作各方面各環(huán)節(jié)全過程，確保黨和國(guó)家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音。”對(duì)發(fā)揮人大代表在全過程人民民主中的重要作用作出精準(zhǔn)定位、提出明確要求。

一、全國(guó)人大代表在踐行全過程人民民主中的性質(zhì)定位

我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。保證人民當(dāng)家作主是各級(jí)人大及其常委會(huì)的憲法職責(zé)。人大代表作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國(guó)家權(quán)力，保證人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。我國(guó)人大代表具有高度的廣泛性、代表性和民主性，在制度安排和實(shí)踐運(yùn)行中集中體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的政治理念。

立法是為社會(huì)生活和公民行為立規(guī)矩、定方圓的政治活動(dòng)，是全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)和實(shí)現(xiàn)途徑，必須始終堅(jiān)持人民主體地位，為民立法，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。全國(guó)人大代表來自人民、植根人民，工作和生活在人民中間，與人民群眾有著天然聯(lián)系，對(duì)社會(huì)生活的理解更直接，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域法治需求的體會(huì)更深刻，對(duì)法律法規(guī)在實(shí)際生活中運(yùn)行的情況和存在的問題更有切身體會(huì)，這是人民代表大會(huì)制度的政治優(yōu)勢(shì)。在立法工作中，充分發(fā)揮代表參與立法的作用，使立法更好地接地氣、察民情、聚民智、惠民生，既是科學(xué)立法、民主立法的重要途徑，也是全過程人民民主在立法工作中的重要體現(xiàn)。近年來，全國(guó)人大常委會(huì)在立法工作中重視發(fā)揮代表的橋梁紐帶作用，使立法充分吸納人民建議，反映人民期盼，體現(xiàn)人民意愿，更好做到“民有所呼，立法有所應(yīng)”。

二、代表全過程參與立法的法律保障和工作機(jī)制

習(xí)近平總書記指出，我國(guó)全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐。在制度程序上，2021年修改的全國(guó)人民代表大會(huì)組織法中，把全過程人民民主重要論述轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，特別是專門規(guī)定了全國(guó)人大代表“充分發(fā)揮在全過程民主中的作用”，為加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代人大工作、發(fā)揮代表在全過程人民民主中的重要作用提供了法律依據(jù)和保障。此外，代表法、立法法、監(jiān)督法等法律對(duì)人大代表參與立法工作也作了有關(guān)規(guī)定、提供了法律制度保障。

在參與實(shí)踐上，黨的十八大以來，全國(guó)人大常委會(huì)從堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的高度，密切聯(lián)系代表、保障代表履職，完善相關(guān)工作機(jī)制。委員長(zhǎng)會(huì)議審議通過《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)全國(guó)人大代表工作的具體措施》和《關(guān)于完善全國(guó)人大常委會(huì)組成人員聯(lián)系全國(guó)人大代表機(jī)制的意見》，其中對(duì)保障代表在立法工作各環(huán)節(jié)有效參與作了明確規(guī)定，推進(jìn)代表參與立法工作制度化、規(guī)范化。

加強(qiáng)代表列席常委會(huì)法律案審議相關(guān)工作。在邀請(qǐng)代表列席常委會(huì)會(huì)議制度的基礎(chǔ)上，本屆以來進(jìn)一步加強(qiáng)代表列席工作，邀請(qǐng)代表的數(shù)量不斷擴(kuò)大；結(jié)合法律案涉及的領(lǐng)域、事項(xiàng)和代表專長(zhǎng)確定參會(huì)代表，針對(duì)性和精細(xì)化程度不斷提高；建立列席常委會(huì)會(huì)議代表座談機(jī)制，栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)出席座談會(huì)聽取代表意見建議并作重要講話。截至2021年6月底，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)邀請(qǐng)900余人次代表參加座談，代表提出的意見建議全部交由有關(guān)機(jī)關(guān)、組織認(rèn)真辦理，交辦情況和辦理結(jié)果逐一向提出意見建議的代表通報(bào)。

建立完善常委會(huì)組成人員聯(lián)系代表機(jī)制，有效發(fā)揮代表就常委會(huì)審議中的法律案等事項(xiàng)提出意見建議的作用。常委會(huì)組成人員聯(lián)系代表工作情況，向常委會(huì)黨組會(huì)議、委員長(zhǎng)會(huì)議報(bào)告。常委會(huì)組成人員平時(shí)多通過電話、微信、信函等方式，在代表大會(huì)、常委會(huì)會(huì)議期間則通過與代表座談，調(diào)研，走訪，邀請(qǐng)參加執(zhí)法檢查等方式，加強(qiáng)與代表的溝通聯(lián)系，聽取代表意見建議。2021年，156位常委會(huì)組成人員直接聯(lián)系439位全國(guó)人大代表，其中，16位委員長(zhǎng)會(huì)議組成人員聯(lián)系92位代表。通過這一工作機(jī)制，代表與全國(guó)人大常委會(huì)聯(lián)系更加密切，提出意見建議途徑更加暢通，參與立法工作更加富有實(shí)效。

三、代表參加大會(huì)審議法律案，直接參與行使國(guó)家立法權(quán)

本屆全國(guó)人大代表參與行使國(guó)家立法權(quán)，全國(guó)人大審議通過法律案、作出有關(guān)法律問題和重大問題的決定情況。制圖/李洪興

全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。全國(guó)人民代表大會(huì)審議表決法律案，是代表參與行使國(guó)家立法權(quán)的重要途徑。全國(guó)人大增加大會(huì)審議法律案的數(shù)量，自2015年起至2022年，全國(guó)人大常委會(huì)已連續(xù)8年提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議重要法律案。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過了憲法修正案和監(jiān)察法；二次會(huì)議審議通過了外商投資法；三次會(huì)議審議通過了民法典和全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定；四次會(huì)議分別審議通過了關(guān)于修改全國(guó)人民代表大會(huì)組織法的決定、關(guān)于修改全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則的決定、關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定；五次會(huì)議審議通過了關(guān)于修改地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法的決定、關(guān)于十四屆全國(guó)人大代表名額和選舉問題的決定、香港特別行政區(qū)選舉十四屆全國(guó)人大代表的辦法和澳門特別行政區(qū)選舉十四屆全國(guó)人大代表的辦法。全國(guó)人大代表作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，代表人民在代表大會(huì)上審議和表決法律案，直接參與行使國(guó)家立法權(quán)，是在國(guó)家立法中實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要體現(xiàn)。

四、統(tǒng)籌立法規(guī)劃計(jì)劃編制與代表議案建議辦理工作

根據(jù)各方面意見，科學(xué)編制立法規(guī)劃、年度立法工作計(jì)劃，是保證立法工作不斷適應(yīng)人民群眾新要求新期待，體現(xiàn)民主立法的前端關(guān)口，也是提高立法質(zhì)量的先決條件。常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)在立法規(guī)劃、立法工作計(jì)劃編制中，結(jié)合代表議案、建議辦理工作，認(rèn)真梳理、深入研究代表意見建議，及時(shí)納入立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃，充分發(fā)揮代表重要作用。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，全國(guó)人大代表提出有關(guān)立法方面議案467件，其中，90件議案涉及的30個(gè)立法項(xiàng)目已由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過或者已提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，176件議案涉及的68個(gè)立法項(xiàng)目已列入立法規(guī)劃或者年度立法工作計(jì)劃。根據(jù)代表意見建議，對(duì)立法工作計(jì)劃作出適當(dāng)調(diào)整。比如，2020年，綜合考慮代表意見和各方面意見，調(diào)整2020年度立法工作計(jì)劃，將修改野生動(dòng)物保護(hù)法、國(guó)境衛(wèi)生檢疫法，統(tǒng)籌考慮修改傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等增加列入計(jì)劃；將修改野生動(dòng)物保護(hù)法、傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等列入強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計(jì)劃。

此外，在編制和調(diào)整立法規(guī)劃、擬訂年度立法工作計(jì)劃時(shí)，通過座談會(huì)等方式向全國(guó)人大代表征求立法項(xiàng)目建議，聽取全國(guó)人大代表意見。通過這些舉措，使人大代表能夠在立法項(xiàng)目的確定這一立法工作的初始環(huán)節(jié)，充分發(fā)表意見、得到吸收采納、形成有效參與、彰顯民主意涵。

五、法律草案起草、論證、調(diào)研各環(huán)節(jié)發(fā)揮代表作用

在立法工作中廣泛邀請(qǐng)代表參與、為代表發(fā)表意見建議提供服務(wù)，貫穿在法律草案的起草、論證、調(diào)研、審議等立法工作各個(gè)環(huán)節(jié)之中，使代表的意見建議在立法全過程都能得到充分有效的尊重和吸納。一是在法律草案的起草過程中，認(rèn)真研究吸收代表議案建議提出的立法意見。比如，在刑法修正案（十一）草案起草過程中，對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議期間533人次代表提出的18件議案進(jìn)行了充分研究，在未成年人刑事責(zé)任年齡，加強(qiáng)對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的平等保護(hù)，修改證券犯罪、洗錢罪、妨害傳染病防治罪等具體罪名的相關(guān)規(guī)定，增設(shè)襲警罪等方面，吸收采納代表的意見建議。二是邀請(qǐng)代表參加立法調(diào)研、座談研討、法律草案通過前評(píng)估等立法工作。比如，在生物安全法立法工作中，分別邀請(qǐng)閻建國(guó)、劉江東、夏恒建等代表參加北京、湖北調(diào)研；邀請(qǐng)吳清平、田克恭等五位代表參加通過前評(píng)估會(huì)。充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)作用，通過召開座談會(huì)等方式征求全國(guó)人大代表等的意見。

六、法律草案廣泛聽取代表意見

在立法工作中，及時(shí)向代表提供信息，通過多種途徑征求代表對(duì)法律草案的意見，聽取吸納代表意見，使之充分體現(xiàn)在法律草案中。

一是組織代表研讀討論擬提請(qǐng)代表大會(huì)審議的法律草案。根據(jù)立法法相關(guān)規(guī)定，常委會(huì)決定提請(qǐng)代表大會(huì)審議的法律案，在大會(huì)舉行前的一個(gè)月將法律草案發(fā)給代表，并組織代表集體研讀討論，為參加大會(huì)審議時(shí)發(fā)表高質(zhì)量審議意見做好充分準(zhǔn)備。比如，在民法典編纂過程中，常委會(huì)辦公廳和法工委于2020年1月和4月，兩次組織全國(guó)人大代表研讀民法典草案，并根據(jù)代表研讀意見對(duì)民法典草案作出修改，為代表大會(huì)審議做好準(zhǔn)備。2021年1月、2022年1月，先后組織全國(guó)人大代表研讀討論擬提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議的全國(guó)人大組織法（修正草案）、全國(guó)人大議事規(guī)則（修正草案），以及擬提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議審議的地方組織法（修正草案）。

二是認(rèn)真落實(shí)法律草案征求代表意見工作機(jī)制。法律草案向全國(guó)人大代表征求意見，綜合性、基礎(chǔ)性的重要法律草案，還會(huì)專門寄送給每位代表征求意見，專業(yè)性強(qiáng)的法律草案印發(fā)相關(guān)專業(yè)或領(lǐng)域的代表征求意見。在動(dòng)物防疫法修訂草案、長(zhǎng)江保護(hù)法草案、數(shù)據(jù)安全法草案、個(gè)人信息保護(hù)法草案初次審議后，書面征求了相關(guān)議案領(lǐng)銜代表的意見。

三是在常委會(huì)審議法律草案時(shí)，對(duì)列席代表提出的意見建議同樣給予高度重視，認(rèn)真研究吸收。比如，在基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法審議時(shí)，根據(jù)代表關(guān)于醫(yī)學(xué)院校應(yīng)開展醫(yī)德醫(yī)風(fēng)教育的意見，在建議表決稿第51條中，將“醫(yī)學(xué)院?！痹黾幼鳛殚_展醫(yī)德醫(yī)風(fēng)教育的主體之一。

四是重視對(duì)代表意見的反饋。在憲法法律委有關(guān)法律草案審議結(jié)果的報(bào)告和審議意見中，對(duì)審議通過和正在審議的法律案采納代表意見建議的情況作詳細(xì)報(bào)告。在每部法律草案的修改情況匯報(bào)、審議結(jié)果報(bào)告等立法文件中，對(duì)代表意見建議及研究采納情況予以說明。法工委發(fā)言人就代表關(guān)注的法律問題進(jìn)行回應(yīng)。

習(xí)近平總書記指出，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。一個(gè)國(guó)家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主?！蓖ㄟ^人大代表全過程參與立法工作的制度程序和參與實(shí)踐，我們深切地感受到，我國(guó)社會(huì)主義民主的廣泛性、真實(shí)性、有效性，實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一。

（作者單位：全國(guó)人大常委會(huì)法工委憲法室）